por Carl Schmitt
(1925)
É doloroso falar da Renânia como objeto da política internacional. Mas o perigo de a Renânia cair nesse estado e de seu povo ser degradado a mero anexo de um objeto ainda existe, e, no curso de nossa história milenar, a sombra desse perigo já pairou sobre nós mais de uma vez. O terrível período separatista e a crise do outono de 1923 ainda estão frescos na memória de todos. Foi quando não apenas a possibilidade de secessão da Alemanha tornou-se evidente, mas também a profunda imoralidade de uma condição que surge quando a autoridade do Estado se desintegra e o povo é levado ao desespero político. Hoje, felizmente, para muitos, o pior parece ter passado. Outros planos e combinações, cuja realização teria transformado a Renânia em objeto da política externa em igual medida, podemos hoje considerar como inofensivos, como projetos vazios — dos quais há dezenas em tempos turbulentos. Mas não devemos abandonar a cautela, precisamos manter esses projetos e intenções sob vigilância.
Ouvimos falar de tentativas de separar o território desmilitarizado pelo Tratado de Versalhes — ou seja, essencialmente a Renânia — do resto da Alemanha por meio de instituições especiais e mecanismos de controle, estabelecendo uma distinção entre eles no direito internacional; de criar, por meio de um sistema de comissões internacionais permanentes, um regime especial com amplos poderes de intervenção e controle, que mais ou menos aboliriam o poder estatal alemão; de transformar a Renânia em uma extensão do Sarre ou, finalmente, de simplesmente converter o país e sua população em material por meio de uma ocupação ilimitada. Os próximos meses e anos mostrarão quantos desses planos serão realizados. Vale a pena recordá-los aqui porque todos têm uma característica em comum: fazer da Renânia um objeto da política internacional, organizar e legitimar a natureza do objeto quando essas terras já se tornaram uma espécie de penhor devido à ocupação.
É parte da consciência política que a história de mil anos nos obriga e nos capacita a reconhecer o caráter especial, novo — se assim posso dizer, moderno — desse perigo. As formas e métodos pelos quais um país e um povo são transformados em objeto da política internacional de fato evoluíram e já não são os mesmos do século XIX. Palavras antigas e modos de pensar arcaicos persistem e podem facilmente ocultar a realidade política. Uma pessoa bem-intencionada hoje poderia achar que nenhum país europeu deveria se sentir mais seguro do que se sente. Afinal, a longa história da luta pelo Reno foi a história da luta pela anexação política dos territórios renanos, assim como a luta pela Alsácia-Lorena foi uma luta por anexação. Mas hoje ninguém mais fala em anexação. Em nome da liberdade e do direito à autodeterminação, até mesmo de pequenos povos e pequenos Estados, o mundo travou uma guerra por quatro anos. Muitos novos Estados foram criados com base no direito à autodeterminação e no princípio da nacionalidade. Esse princípio foi usado para justificar partições alheias e deslocamentos de fronteiras naturais e propriedades comuns. Em resposta à declaração de paz alemã, Wilson afirmou em 11 de fevereiro de 1918 que "povos e províncias não devem ser negociados de soberania a soberania como se fossem meras mercadorias e peões em um jogo", e acrescentou que "todo acordo territorial envolvido nesta guerra deve ser feito no interesse e para o benefício das populações em questão, e não como parte de qualquer mero ajuste ou compromisso de reivindicações entre Estados rivais". Nas propostas e esboços dos delegados franceses na Conferência de Paz de Paris na primavera de 1919, de fato se exigia repetidamente que a fronteira ocidental da Alemanha coincidisse com o Reno, mas ao mesmo tempo sempre se enfatizava que de modo algum a margem esquerda do Reno deveria ser anexada. A opinião pública mundial parece repudiar a ideia de anexação de qualquer nação, e depois de ouvir tantas palavras sobre o direito das nações à autodeterminação, é fácil acreditar que hoje nenhuma nação pode ser sujeito da política internacional, já que autodeterminação significa que uma nação determina por si mesma sua existência política e estatal como sujeito — ou seja, o oposto de um objeto.
Mas não esqueçamos o que nossa história milenar tão claramente nos ensina. Se hoje uma pessoa politicamente instruída ouve que as grandes potências navais organizaram uma conferência de desarmamento e decidiram limitar a construção de gigantescos navios de guerra, os chamados "capital ships", ela facilmente suspeitará que esse desarmamento — embora de fato louvável — provavelmente diz respeito apenas a tipos obsoletos, mas infelizmente não às armas verdadeiramente modernas que importam, ou seja, a frota aérea e os submarinos. Da mesma forma, esse observador cauteloso, vendo quão generosamente princípios ideais são concedidos, não conseguirá se livrar da suspeita de que a rejeição das anexações talvez seja a rejeição de um método que perdeu relevância porque outros métodos, mais eficientes e favoráveis, foram encontrados. De fato, o antigo método continental europeu de anexação política, exemplificado pela luta pela Alsácia-Lorena, está bastante fora de moda do ponto de vista da política mundial moderna. Na era do imperialismo, surgiram outras formas de dominação que evitam a subjugação política aberta e permitem que o país dominado exista como Estado ou até mesmo, se necessário, tenha um novo Estado independente criado — cuja liberdade e soberania são explicitamente proclamadas, de modo que aparentemente ocorre o oposto do que se poderia chamar de degradação da nação como objeto da política externa.
Alguns exemplos ilustram esse desenvolvimento. Primeiro, no século XIX, as grandes potências deram novo conteúdo ao chamado protetorado, dominando Estados predominantemente semisselvagens cujas populações não podiam receber direitos de cidadania, assumindo a representação do Estado em questões de política externa, estabelecendo uma espécie de protetorado, enquanto deixavam ao Estado "protegido" uma certa existência política doméstica independente. Basta mencionar esse método. Ele é aplicável a Estados que não são civilizados no sentido europeu, como Tunísia, Marrocos e os protetorados malaios. Deve-se acrescentar que os eventos nos Bálcãs, especialmente após 1878, levaram à independência nacional por meio dos chamados protetorados. Romênia, Bulgária e Sérvia tornaram-se assim Estados livres. No caso da Bósnia e Herzegovina, que estiveram sob domínio austro-húngaro desde 1878, ocorreu uma anexação aberta em 1908. A partir desses eventos nos Bálcãs, talvez possamos concluir que um Estado europeu deve ou manter sua independência nacional ou ser abertamente anexado. Infelizmente, a questão de saber se tal otimismo sobre a forma do protetorado é justificado pode permanecer em aberto — não apenas porque a representação externa de Danzig foi politicamente confiada à Polônia (o que só pode ser chamado de protetorado verdadeiro com base em analogias superficiais), mas sobretudo por outro motivo: a forma do protetorado já caiu em desuso e foi substituída por um novo procedimento que permite ao Estado dominar a capacidade de ação, mesmo na política externa, reconhecendo-o explicitamente como livre e desimpedido. Hoje, apesar da solene abolição do protetorado britânico em 1922 e do reconhecimento do Egito como Estado livre e soberano, o domínio da Inglaterra foi legalmente baseado em quatro reservas feitas no momento do reconhecimento, que lhe davam o direito de intervir: a proteção e salvaguarda do Canal de Suez, a proteção dos interesses estrangeiros no Egito, a defesa do Egito contra agressão estrangeira e a administração do Sudão (ou seja, as nascentes do Nilo). Essa foi uma base legal suficiente para transformar o conflito anglo-egípcio em um assunto interno britânico, como aconteceu (em conexão com o assassinato de um oficial inglês) em novembro de 1924. Em março de 1925, um parlamento indesejado pelos britânicos foi dissolvido 12 horas após sua sessão. Um termo como "proteção de interesses estrangeiros", devido à sua vagueza, é particularmente capaz de conferir ao direito de intervenção baseado nele o caráter de um domínio real.
Também deve ser mencionado o chamado controle dos EUA sobre Cuba, Haiti, Santo Domingo e Panamá. Nesse caso, o Estado "controlado" é descrito como livre, independente e soberano, embora toda sua existência política seja decisivamente determinada pelos Estados Unidos. Os quatro casos de dominação americana, por sua vez, são muito diferentes entre si. O que os distingue é o desenvolvimento de uma forma legal de dominação, que consiste em combinar o direito de ocupação com o direito de intervenção. O significado do direito de intervenção é que o Estado interveniente decide alguns conceitos indefinidos essenciais à existência política do outro Estado, como a defesa de interesses estrangeiros, a proteção da independência, a ordem e segurança pública, o cumprimento de tratados internacionais etc. Em todos esses direitos de intervenção, deve-se lembrar que, devido à indeterminação desses conceitos, o poder atuante toma decisões a seu critério e, assim, mantém o controle sobre a existência política do Estado controlado.
Por fim, é preciso lembrar que o Tratado de Versalhes não permitiu que as grandes potências aliadas anexassem ou tomassem as colônias alemãs como colônias, mas lhes deu a forma dos chamados mandatos exercidos em nome da Liga das Nações. Em relação aos chamados mandatos "A" (Síria, Palestina, Iraque), chegou-se a dizer que essas sociedades haviam alcançado um grau de desenvolvimento "que permite que sejam temporariamente reconhecidas como nações independentes, desde que, com o conselho e assistência do mandatário, sejam administradas até que possam se governar sozinhas" (Art. 22 do Tratado de Versalhes). No entanto, deve-se dizer que a Inglaterra de fato governou a Palestina e o Iraque, e a França governou a Síria, já que o próprio mandato determinava a segurança e a ordem desses territórios, o grau de sua independência, sua capacidade de autogoverno etc.
Para entender o significado dessas novas práticas, que evitam a anexação política aberta, é preciso primeiro perguntar que interesses impedem os poderosos de realizar anexações. O interesse mais imediato é muito claro e simples: garantir que a população do território dominado não adquira a cidadania do Estado dominante. Esse interesse em evitar novos cidadãos indesejados mostra o quanto as condições mudaram no século XIX. A antiga política europeia era dominada pela noção de que um aumento populacional era sinônimo de aumento de poder. Isso era possível em tempos de política de gabinete e governos absolutos. Mas a constituição democrática obriga os Estados a serem cautelosos no aumento populacional, pois é óbvio que não se pode conceder os mesmos direitos de cidadania a toda população. Em Estados que honram o princípio da cidadania e são puros Estados-nação, populações estrangeiras são geralmente altamente indesejáveis. A tendência a excluir estrangeiros é ainda mais óbvia em um Estado imperialista, que sinceramente busca o domínio econômico do mundo, mas aparentemente não está disposto a compartilhar os frutos desse domínio. Há outras razões pelas quais a anexação política aberta seria desfavorável. Segundo a doutrina do direito internacional público conhecida como sucessão de Estados — ou seja, os princípios a serem seguidos na mudança do governo de um Estado sobre um território —, a população do território adquirido não só deve adquirir a nacionalidade do Estado adquirente, mas também assumir parte das obrigações do antigo Estado, assumir todas ou parte das dívidas estatais etc. É por isso que a anexação política aberta parece desvantajosa. Mais uma vez, a vantagem de contornar a anexação política é evitar as consequências jurídicas da sucessão de Estados. Em vez da sucessão, cria-se um sistema de direitos intervencionistas.
A consequência dessa abordagem é que palavras como independência, liberdade, autodeterminação e soberania perdem seu antigo significado. O poder político do Estado controlado é, em maior ou menor grau, esvaziado de seu conteúdo. Ele não tem mais a possibilidade de determinar seu próprio destino político em caso de um conflito decisivo. Não pode mais dispor de sua riqueza econômica. O que importa não é que o direito à intervenção estrangeira, se tudo correr bem, seja exercido apenas em casos excepcionais. O que é decisivo é que o Estado dominante ou controlado encontra a norma do poder em seu comportamento político não mais em sua própria existência, mas nos interesses e decisões de um estrangeiro. O estrangeiro intervém se lhe parecer de seu próprio interesse político manter o que ele chama de segurança e ordem, a proteção de interesses estrangeiros e propriedade privada (ou seja, seu capital financeiro), o cumprimento de tratados internacionais etc. Ele toma decisões sobre esses conceitos indefinidos nos quais seu direito de intervir se baseia, e, devido à sua indeterminação, tem poder ilimitado. O direito do povo à autodeterminação assim perde sua essência. O estrangeiro tem o que lhe interessa e decide o que é "ordem"; o resto, que não lhe interessa, ele deixa de bom grado ao povo dominado sob o nome de soberania e liberdade. Não devemos esquecer que, na Conferência de Paz de Paris de 1919, durante a discussão sobre o Sarre, um especialista dos Estados Unidos — Dr. Haskins, cujo nome não queremos esquecer — afirmou com a máxima clareza que o controle de um povo sobre os recursos naturais de seu país não fazia parte de seu direito à autodeterminação. É assim que se pode literalmente puxar o tapete debaixo dos pés de uma nação, mesmo que ela ainda carregue o nome de um povo livre e até soberano.
Esses métodos modernos, que evitam a palavra "dominação" e preferem "controle", diferem em um aspecto essencial da anexação política dos tempos antigos. A anexação política permitia incorporar o povo anexado. Não era uma defesa de um ideal, mas pelo menos tinha as virtudes da transparência e da visibilidade. O vencedor assumia a responsabilidade política e a representação pelo país e sua população. O território anexado até tinha a oportunidade de se tornar parte do novo Estado, fundir-se a ele e assim escapar da posição humilhante de mero objeto. Tudo isso está ausente nos métodos modernos. O Estado controlador recebe todos os benefícios militares e econômicos da anexação sem sofrer qualquer privação. O jurista inglês Baty articula uma consequência particularmente interessante dos métodos modernos: o povo desses territórios não tem nem direitos de cidadania reais nem as proteções desfrutadas por estrangeiros e forasteiros. O que parece ser poder estatal em um país controlado é mais ou menos dependente das decisões do estrangeiro e não passa de uma fachada de seu domínio, tornada invisível em um sistema de tratados.
Os exemplos precedentes não se referiam a nações europeias. Protetorados e mandatos são até oficialmente considerados formas de dominação sobre povos semisselvagens ou não civilizados. O Artigo 22 da Carta da Liga das Nações, já mencionado, descreve com palavras edificantes como um povo "que ainda não é capaz de se governar sob as condições particularmente difíceis do mundo moderno" deve, portanto, ser "colocado sob a tutela de um mandatário". Mas o mundo é um lugar pequeno e, acima de tudo, o antigo conceito que dominava a aplicação do direito internacional no século XIX — a divisão da humanidade em povos cristãos e não cristãos, a assimilação do cristianismo e da civilização e, portanto, a base de respeito pelos povos da Europa — desapareceu. Um abismo nos separa do tempo em que os manuais de direito internacional ainda falavam de direito internacional cristão e do direito das nações cristãs. O maior passo para o destronamento da Europa foi o Tratado de Versalhes. Não quero dizer que ele tenha abolido a soberania alemã. Mas se este não é o caso, se a Alemanha ainda pode perseguir uma política alemão dentro de limites modestos, isso se deve em parte ao número de oponentes aos quais ela está submetida neste tratado e em parte aos eventos dos últimos anos, mas não ao próprio tratado. Isso não é uma crítica ao documento. É apenas para chamar a atenção para o fato de que o tratado contém várias concepções perigosas e vagas que podem se tornar a base para intervenção permanente se não forem imediatamente reconhecidas em sua totalidade. Elas poderiam transformar toda a Alemanha em um objeto político. Elas dizem respeito particularmente à Renânia, que é o objeto imediato e o teatro óbvio para qualquer tentativa desse tipo.
Aqui entram em jogo os termos frequentemente citados, cada um dos quais pode conter o possível destino da Alemanha: reparações, sanções, investigação e ocupação. Após o Tratado de Versalhes, as reparações eram tão ilimitadas que significavam a escravização eterna da Alemanha. Foi somente após longos e árduos esforços que o Plano Dawes, ainda em vigor hoje e que dá pelo menos uma ideia aproximada da extensão das obrigações, foi elaborado. O direito a sanções, se interpretado unilateral e arbitrariamente, também poderia levar à subjugação completa e permanentemente renovável da Alemanha se qualquer potência aliada, invocando §18 do Anexo 2, Seção 1, Parte VIII do Tratado de Versalhes, ou o direito geral de represália ilimitada, pudesse ocupar militarmente território alemão e confiscar a indústria alemã. O direito de inquérito concedido pelo Artigo 213 à Liga das Nações contra a Alemanha durante o período do Tratado de Versalhes, o chamado direito de inquérito, que pode ser exercido por decisão majoritária do Conselho da Liga das Nações, também dá origem a interpretações imprevisíveis, se levarmos em conta que a guerra moderna não é travada apenas por meios militares no sentido estrito da palavra, mas afeta toda a indústria e economia de um país. No caso da ocupação do território alemão, cujo local real foi a Renânia, a força das tropas de ocupação era incerta e o poder das autoridades de ocupação extremamente grande. Embora tivessem o direito de fazer o que considerassem necessário para a "segurança e dignidade das tropas ocupantes", era mais um daqueles conceitos indefinidos, como a proteção de interesses estrangeiros etc., que podem minar o poder estatal do território ocupado e, em períodos críticos, como no outono de 1923, destruí-lo completamente. Os períodos de ocupação também são delineados de forma a sugerir a possibilidade de interpretação unilateral. Se, por exemplo, a Zona de Colônia deveria ser evacuada após cinco anos sob a condição do "cumprimento fiel" do tratado (Art. 429), a primeira pergunta que naturalmente surge é quem decide sobre o cumprimento fiel e se os inúmeros pretextos e ambiguidades gerados por tais derrogações são deixados ao critério político da parte contratante. A famosa tese de Poincaré de que os termos de uma ocupação, mesmo uma ocupação de quinze anos, ainda não começaram é mencionada aqui em uma única palavra. Isso revela todo o abismo de incerteza no qual a Alemanha poderia cair sob este tratado. Mas as consequências dessa incerteza sistemática são terríveis. Pois o tratado de paz tem como razão de ser e objetivo o cessar da guerra e o estabelecimento de um estado de paz. Mas, como resultado dessa incerteza, a fronteira entre guerra e paz permanece indefinida, e conceitos elementares como guerra e paz, sem os quais é impossível para as nações coexistirem, perdem seu significado simples e se dissolvem em um estado intermediário agonizante.